——关于我市民办教育的视察报告

市委：
       为了从总体上考察全市民办教育发展状况，研究相关政策和办法，促进我市民办教育健康发展，根据市政协十届二次会议的部署，4月上旬，市政协副主席朱晓峰、赵桂英带领视察团对我市民办教育事业发展情况进行了视察。视察团集中学习了民办教育相关法规，听取了市教育局的情况汇报，走访了光华学校、博伦外语学校、千里教育学团等六所民办学校，召开了民办教育机构负责人座谈会、市政府十个相关部门的协商会以及各区教育局领导参加的调研会，并与部分学生和家长进行了谈话。现将视察情况报告如下：
       一、我市民办教育的现状
       我市民办教育事业在市委、市政府的高度重视和大力支持下，近几年有了较快发展。到2002年底，全市有各类民办教育机构999所（其中教育系统审批管理的966所，劳动和社会保障局审批管理的33所），教职工总数6000人，在校学生总数46700人。具体为，民办高校4所（全部在市内），教职工160人，在校学生1200人；民办中小学33所，教职工1050人，在校学生8500人，其中市区22所，教职工680人，在校学生6100人；民办幼儿园722所，教职工3200人，在园幼儿25000人，其中市区150所，教职工960人，在园幼儿8500人；各类短期培训机构和职业技能培训学校240所，教职工1600人，在校学生12000人，其中市区136所，教职工1000人，在校学生8000人。民办教育总资产约1.1亿元，校园占地面积70多万平方米，校舍建筑面积4.8万平方米，已培养各级各类人才25万多人。目前，我市民办学校布局已经遍布城乡，办学范围已经涵盖从学前教育到高等教育各个阶段，办学主体已经由个体办学发展到多元化办学，办学模式也出现了国有民办、联合办学等多种形式。民办教育已成为我市教育事业的组成部分，并呈现着广阔的发展前景。几年来的主要作法是：
       （一）领导重视，把民办教育摆到重要议事日程
        市政府及有关部门对民办教育事业高度重视，积极鼓励并大力支持民办教育事业的发展。将民办教育纳入了《佳木斯市1999－2010年教育发展规划》，明确提出了：“积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学，逐步形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局”的全市教育发展目标，并于2002年3月以市政府办公室文件印发了《佳木斯市社会力量办学管理办法》，明确了办学者和学校的权利、义务，并出台了一系列优惠政策，使民办教育有了一个较好的发展环境。市政府主要领导帮助千里学团协调办学用地问题。市政府主管领导更是经常深入民办学校现场办公，解决实际问题。市教育局在人员编制、科室设置减少的情况下，在机构改革中单独设立了民办教育管理科，成为全省地市级唯一的单设机构。
       （二）加强管理，促进民办教育健康发展
       市政府及有关部门在积极扶持的同时，认真规范民办机构办学行为，推动民办教育健康有序地发展。我市的民办教育在1980年的时候，只有少量的职业技能培训和文化补习学校。1986年－1996年，我市相继举办了一批民办的幼儿园、中小学和民办的助学高校，但发展速度还不快。从1997年国务院颁布实施《社会力量办学条例》后，我市的民办教育得到了进一步的发展，先后出现了三江教育学团和千里教育学团两个规模较大的民办教育机构，民办教育步入了较快发展的轨道。市教育局、市劳动和社会保障局、市民政局、市技术监督局、市物价局等部门，认真贯彻《社会力量办学条例》，坚持条件进行审批和年检，督促学校加强常规管理，提高教育教学质量。加强了学校领导班子的管理，对民办学校的校长人选，由教育行政部门审核；加强了教育教学管理，监督民办学校全面贯彻教育方针，执行教育行政部门规定的课程设置和教学大纲；加强了对学校招生和学籍管理，招生计划经教育主管部门批准，学生的毕业证书要到教育行政部门验印；加强了对民办教育收费和招生广告的管理。去年以来，共查处非法办学案件25件；成立了“佳木斯市社会力量办学协会”，使我市的民办教育有了互通信息的桥梁和纽带，促进了行业自律。
       （三）积极扶持，为民办教育发展创造条件
       为使民办教育有一个良好的发展环境，市政府及相关部门做了大量卓有成效的工作。
        一是加强政策扶持和引导。将民办教育与公办教育同等对待。制定了允许民办学校按生均培养成本确定学费和住宿费的收费标准，允许民办学校接纳社会捐助和学生家长自愿对学校建设的赞助，允许以股份制形式筹措办学资金，民办学校专业技术职务评审与公办教师一样对待，对成绩显著的民办学校予以表彰奖励等10项优惠政策，并认真组织实施。育华学校在校舍搬迁中，需建700多平方米的操场，按有关规定需缴纳占道费20余万元，在市教育局的积极协调下，比照公办教育的相关规定进行了处理，占道费全免。
       二是鼓励规模办学和特色办学。市教育局根据我市经济发展的总体规划，对于重复专业、无发展前途的专业不再审批，并协调确定了计算机、美术、中药、财经、服装等主体专业，做到拳头专业重点办、分散专业集中办、短缺专业及时办，使民办教育走出了依靠特色求生存、依靠规模求发展的路子。通过政策引导，促进有条件的民办学校进行联合、兼并和重组，有8所民办中小学走了联合并校之路。千里教育学团以计算机培训为基础，形成了一院一园七校一中心的集约化经营模式，还兼并了国有轻工局职工中专，开创了我市民办学校兼并公办学校的先河。三江教育学团的实用美术特色，博伦外语学校的少儿英语特色，杏林中医药学院的中医人才特色都创出了自己的优势品牌，通过特色教育实现了发展和壮大。
         三是帮助解决实际困难。市政府有关部门积极帮助民办学校解决发展中遇到的实际困难。光华学校原办学地点在电视大学院内，由于学校发展校舍不够用，在教育局的协调下，租用了原省经贸学校东教学区，办学条件有很大改善，现在学生达600多人。市政府和教育局支持三江美术学院买断部队闲置营地24.5万平方米，校舍建筑面积2.2万平方米，为扩大规模、提高质量创造了必要条件。
       视察中我们感到，发展民办教育，是利国利民的大好事，是落实“科教兴市”战略的一项重要措施，是市场经济发展和教育体制改革的重要成果，在全市教育事业发展中具有不可替代的作用。
        一是适应了多元化的教育市场需求。这是民办教育得以生存和发展的基本前提。
        二是补充了财政对教育投入的不足。民办教育调动了社会的闲散资金，使政府可以集中财力抓好基础教育，特别是九年义务教育。
        三是启动和盘活了闲置的国有资产。市金属公司办公楼租给了7家民办学校，使国有闲置资产得到利用。佳西粮管所整体转项为民营铁西实验幼儿园，解决了人员的工资问题，成为全省粮食系统改革的先进典型。四是安置了就业和再就业。全市民办学校教职工队伍中，有1/3是企事业单位的分流人员，有1/3是近年毕业的大中专学生，而工勤人员基本都是下岗职工。五是为地方经济培养了合格劳动者。美容、美发、美术、烹饪、中医、计算机等技能培训每年都为我市培养了大批的合格劳动者。千里教育学团建校以来共培养出30000余名初、中级计算机人才，学员遍布三江大地，为我市经济的发展做出了贡献。六是民办教育的效率和机制为公办教育提供了借鉴。民办学校与生俱有的危机意识和竞争意识是公办学校在改革中应该学习和吸取的。七是成为了全市幼儿教育的主阵地。我市学前教育机构中，除少量的政府示范园和小学学前班外，大部分都是民办园所，体现了早期教育和便民服务的特点。
       二、制约民办教育发展的问题及原因
        我市民办教育虽然取得了一定的成绩，但总体上来说，仍处在规模小、力量弱、不规范的初创时期。民办教育在发展中仍存在一些困扰和制约的因素。
        1、办学条件较差。我市的民办学校仅千里中小学和三江美院有固定的教室和相对较好的教学设施，其余的绝大多数是租借校舍，房屋简陋，面积不够，教学设施落后，食宿条件较差，有的中学每个年级学生才不足20人，有的学校没有操场，多数幼儿园达不到规范要求的标准。简陋的学习环境，简单的教育手段，较差的生源，使得教育教学质量很难保证。现有民办高校也由于条件不具备，至今没有取得学历文凭资格。
       2、教师权益得不到保障。民办学校普遍没有同教师签定合法的劳动合同，没有到人才中心为教师办理人事代理手续，没有为教师办理养老、失业、医疗保险，教师的资格认定问题也没有很好解决。致使民办学校的教师多为离退休教师或暂时没有找到单位的大中专毕业生，质量高一点的教师由于有后顾之忧很难留住。
       3、法律地位还不平等。民办教育机构在税收、建设用地、票据管理等方面仍按企业对待，其社会公益性不被承认。民办学校的法人地位还不完整，在一些方面还存在歧视现象。民办学校的初中生由于户口限制，无论成绩多好也不能享受免费升重点高中的待遇。
       4、管理上还有薄弱环节。非法办学、乱发广告的问题时有发生；多数民办学校管理机构不健全，没有党团和工会组织，也没有教代会，即使有也不能正常发挥作用。学校管理主体上还不完全理顺。政府涉教部门的配合还不够紧密，有时还有漏洞和缺位。
        5、资金短缺困扰着民办教育发展。我市民办教育投资主体比较单一，股份制和联合办学很少，社会捐资还没有形成风尚。民办学校普遍存在校舍建设和设备购置资金不足、融资渠道不畅、贷款难的问题，改善条件和提高质量受到很大制约。
        6、国有民办学校很不规范。公办重点中小学里的“校中校”政校不分，产权不明晰，法人、校舍、师资、财务“四独立”问题还没有解决，运行方式也没有实现民营化，对真正的民办学校形成了不公平竞争，影响了教育的社会形象。
       产生以上问题的原因，一是社会上对民办教育还有认识误区。在一部分干部、群众中仍存在着“四论”：即“盈利论”，认为民办教育只是为了赚钱，为了个人盈利；“冲突论”，认为民办教育冲击了公办教育的市场；“怀疑论”，认为民办教育质量没有保证，是误人子弟；“多余论”，认为现有的公办教育资源足以满足需求，没有必要发展民办。这些模糊观念说到底是对民办教育地位作用认识不够。二是有的出资人单纯把民办教育当成了盈利产业。我市大多数民办教育投资者都能坚持社会效益与经济效益并重，真正把教育当成公益事业来办。但也确有一部分人以追求利润最大化为主要目标，出现一些漠视教师和学生权益，低标准、低质量办学问题。甚至搞短期行为和不切实际的承诺。三是民办教育还处于初创阶段。我市属于经济欠发达地区，民办教育起步较晚，为了扶持其发展，在审批时有的没有达到同级同类公办学校的标准。加强管理和支持的相关法规政策虽然都有，但完全落实有很多实际困难。因此，我市民办教育所反映出的问题，是发展中的问题，是前进中的问题，只要党委和政府重视，有关部门共同努力，是能够在发展中逐步解决的。
        三、进一步发展民办教育的建议
       1、深入学习和宣传，依法落实民办教育的法律地位。今年9月1日，《民办教育促进法》将正式实施了，各级政府要认真贯彻“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的促进民办教育发展“16字方针”，提高认识，加强领导，切实把民办教育纳入经济和社会发展的总体规划，做到与公办教育同等对待、同时部署、同步落实，做到依法治教。各业务相关部门要开展对工作人员的学习和培训，要研究法条，领会实质，吃透精神，细化措施，为法律的实施做好准备，做到依法行政。要组织民办教育机构认真学习贯彻《民办教育促进法》，做到自觉地依法办学，并运用法律维护自身和师生权益。宣传和新闻部门要利用各种形式，大张旗鼓地宣传《民办教育促进法》，使社会上更多的有识之士投资到民办教育事业上。
        2、严把民办学校准入关，努力提高民办教育质量。由于民办教育机构生产的是“人”这个特殊产品，因此必须以高度的政治责任感把好审批关。特别是现阶段我市除少数农村困难乡村外教育的主要问题，已不是教育供给总量的不足，而是优质教育供给的不足。因此，建议在市教育局成立民办教育机构审批委员会，由局长挂帅，相关副局长和业务科室共同参加，依法审批，严格准入。使新批的民办学校，有合理的办学定位、符合标准的校舍、良好的教学设施、高素质的校长和教师，以及优质的教育行为。真正做到“百年大计，质量第一”。
       3、制定完善扶持办法，做到与公办教育同等对待。促进民办教育健康发展不仅是教育部门的事，更是各级政府及全社会的事，需要各方面的支持关注和密切配合。市政府各有关部门要认真搞好调查研究，做好相关法规和政策的过度和衔接，为《民办教育促进法》的正式实施做好准备。要对《佳木斯市社会力量办学管理办法》进行修改和完善，把《民办教育促进法》在我市具体化，使之更具针对性和操作性。要建立民办教育涉及部门联席会议制度，协调解决问题，提高办事效率，把法律赋予民办教育的各项政策，尤其包括税收优惠、用地优惠以及师生待遇政策落到实处。建议公办学校在资源整合中将闲置教育资产优惠、优先转让或租赁给民办教育。
        4、加强宏观调控，明确民办教育发展定位。随着政府对基础教育投资力度的加大和优质教育资源的扩展，民办教育生存的难度实质上越来越大，没有正确的定位、充足的资本、长远的眼光和合格的校长，民办学校是很难生存和长大的。因此，政府要加强宏观调控，结合我市实际，尽快研究制定全市民办教育发展的总体规划，明确民办教育的定位、特色、重点和方向。对政府承担的九年义务教育应慎重批准民办机构介入，鼓励民办教育更多投资到学前教育、高中教育和包括农业实用技术在内的高等职业技术教育上来，并引导其以特色、规模、质量和信誉求得发展壮大。
        5、依法管理和规范，促进民办教育健康有序发展。建议在市内实行民办教育分级管理体制，即学前教育下放到区里审批和管理，中小学全部纳入市教育行政部门审批和管理。在市教育局设立人才交流中心，负责公办学校分流教师、民办学校教师、应届大中专毕业生的人事代理，承担管理档案、认定工龄和教师资格、晋升职称、出国审批、办理户口和身份证、办理养老、失业和医疗保险、办理退休等事宜。要逐步培育和完善民办教育中介机构，使相关具体工作从行政管理部门剥离出来。公办优质中小学的“校中校”是国家明令禁止的，因而也是不合法的，它的存在尽管有一定的历史背景和合理性，但肯定不会长久，因此，应创造条件，及早进行整顿和规范，或脱钩独立，或取消事实上本不存在的民办校。要依法维护教师和学生的合法权益，把教师相关权益作为审批和年检的硬性条件规定下来，同时对民办学校学生的升学、就业等与公办学校一视同仁。要把民办学校教育行为和办学质量，作为市政府教育督导工作的重要内容，定期向社会公布教育质量评估结果，促进民办教育规范、有序、健康地发展。（政协佳木斯市委员会办公室 二○○三年四月二十三日）